Relazione di Stefano Ceccanti, ex msacchino di Pisa e oggi docente di diritto alla Sapienza di Roma e senatore
L’uso della forza nel diritto internazionale
1. Que stions actuelles
Il y quel ques mois on n’avait cer tes pas ima giné un exposé comme ça pour une jour née où les évolu tions de la crise en Libye posent de nou veau pro blè mes de sanc tions et de no-fly-zone…
Espe rons que le dérou le ment de la crise soit bref et tout cela ne soit pas nécés saire, mais les pro blè mes vont rester, tout en saluant une pos si ble qua trième vague de démo cra ti sa tion: la troi sième, comme rap pe lait Hun ting ton, se pas sait sur tout dans des Pays catho li ques, à par tir du Por tu gal, de l’Espagne, des Phi lip pi nes, et le Con cile Vati can II, comme la Jec sait bien, avait bien contribué…La qua trième pour rait mon trer la com pa ti bi lité entre Islam et démocratie
2. Force et vio lence après 1989 et après le 11 septembre
Après la fin de la Guerre Froide, et plus encore après le 11 sep tem bre, bien que sati sfaits de la fin d’un équi li bre qui avait sou strait à la démo cra tie et au respect des droits de l’homme une vaste zone de l’Europe et de l’Asie, nous nous som mes trou vés dépour vus d’une vision cohé rente, à moins de vou loir affir mer des cer ti tu des sim pli stes tel les que l’utilisation apriori ste de tout recours à la force ou, à l’autre extrême, le mythe de la guerre pré ven tive en tant que base pour l’exportation de la démo cra tie.
Le droit inter na tio nal (plus encore que le droit en géné ral) n’est pas un livre de recet tes, four nis sant tou jours et de toute manière une uni que solu tion posi tive aux pro blè mes. Le droit nous four nit géné ra le ment des voies, un éven tail de choix légi ti mes, alors qu’il exclut d’autres choix non légi ti mes en les plaçant en dehors de ses pro pres voies. Il appar tient ensuite à la poli ti que d’identifier parmi les choix légi ti mes celui qui répond le mieux aux valeurs de réfé rence (qui vont bien au-delà du droit écrit pour en sai sir essen tiel le ment les valeurs de fond ; ce qui est légi time n’est pas néces sai re ment légal) et au moment histo ri que donné (qui n’est jamais indif fé rent).
Les deux docu ments qui doi vent nous gui der sont les Con sti tu tions démo cra ti ques et la Charte de l’Onu, qui se res sen tent de la pen sée sociale de l’Église et qui ont égale ment ali menté l’évolution, dans un méca ni sme d’apprentissage cir cu laire. Les deux ont une inspi ra tion con cor dante de refus de la vio lence, de l’arbitraire qui est lié à celle-ci. Cela ne signi fie pas approu ver tou jours et en toute cir con stance le refus de la force, qui est un con cept dif fé rent de la vio lence pour deux aspects. Le pre mier aspect est le lien for mel avec le droit : s’il y a un droit, un ensem ble de prin ci pes tra duits (bien qu’imparfaitement) en nor mes sur la base de pro cé du res cor rec tes, il peut y avoir une uti li sa tion légi time de la force, ou mieux une menace légi time de l’emploi de la force, afin d’éviter la vio lence : c’est ce à quoi nous som mes habi tués dans l’ordre de l’État avec la police, qui agit en con ne xion avec la magi stra ture et sur la base de la loi, d’une Con sti tu tion et d’un con trôle de con sti tu tion na lité. Le second aspect est le lien sub stan tiel, à savoir une série de cri tè res con te nus dans le droit, selon lesquels la force n’est pas la vio lence, et la dif fé rence n’est pas seu le ment nomi na li ste et for melle. Ici, en sub stance, les con di tions iden ti fiées par la pen sée sociale de l’Église, comme cela a été pré cisé par la réfle xion du Con cile Vati can IIsur la “légi time défense”, valent égale ment pour les États et les insti tu tions inter na tio na les. Ces con di tions sont : la juste cause (dan ger d’une menace réel le ment exi stante et véri fia ble), une auto rité légi time qui déclare la néces sité de l’emploi de la force et agisse en con sé quence (dans l’ordre inter na tio nal, l’Onu), la pro por tion na lité (les dom ma ges que l’on pro voque en se défen dant ne doi vent pas être supé rieurs au bien que l’on entend pro té ger). Ce der nier cri tère s’applique notamment aussi après que l’éventuel recours à la force ait été décidé, pen dant les opé ra tions, et non seu le ment en tant qu’évaluation abstraite à priori.
L’article 11 de la Con sti tu tion ita lienne (mais aussi le Préam bule de la IV Répu bli que fra nçaise, tou jours en vigueur, e l’article 24 de la Loi Fon da men tale alle mande admet tent ensuite la légi time défense, exer cée direc te ment ou con fiée collec ti ve ment à l’Onu. La répu dia tion et la ces sion de sou ve rai neté doi vent être lues ensem ble. Il exi ste donc une rup ture par rap port au passé des États natio naux et à leurs guer res d’agression ; il n’y a cepen dant pas le choix d’un paci fi sme absolu (les Con sti tu tions citées sont en effet issues de la Rési stance), il y a un refus du système tra di tion nel des sou ve rai ne tés abso lues des États natio naux source de guer res pour son anar chie, pour l’absence d’un mono pole légi time de l’emploi de la force que l’on avait connu dans un système déré glé.
Dans la Charte des Nations Unies, le thème de la paix est domi nant dans cha cune de ses par ties, entre autres à tra vers l’institution d’un mono pole légi time de l’emploi de la force sur le plan inter na tio nal. Ce thème est traité en par ti cu lier à l’art. 2.4 (l’équivalent de la pre mière par tie de l’art. 11 de la Con sti tu tion ita lienne qui répu die la guerre, du Préam bule de la IVRépu bli que fra nçaise et de l’article 24 de la Loi Fon da men tale alle mande ), l’art. 25 (qui con traint tous les mem bres au respect des déci sions du Con seil de Sécu rité), l’art. 41 (qui pré voit les for mes de sanc tions “légè res”, qui doi vent pré cé der l’éventuel emploi de la force), l’art. 42 (qui, en cas d’insuffisance des mesu res pré cé den tes, auto rise le recours à la force pour “ le main tien ou le réta blis se ment de la paix ”), l’art. 45 (qui pré cise les moda li tés de l’action coer ci tive inter na tio nale), l’art. 51 (qui admet la légi time défense de cha que État face à une “agres sion armée” avant l’intervention du Con seil de Sécu rité).
L’organe clé n’est pas l’Assemblée, dans laquelle tous les États sont repré sen tés, mais le Con seil de Sécu rité, où siè gent, avec un droit de véto, cinq mem bres per ma nents (les vain queurs de la Seconde Guerre mon diale : Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni, Urss), aux quels s’ajoutent dix autres pays à tour de rôle. Les déci sions sont adop tées à la majo rité d’au moins neuf Pays, à con di tion qu’aucun des cinq mem bres per ma nents n’exerce son droit de veto. Les déci sions ne peu vent pas faire l’objet d’un appel à une instance supé rieure (comme une Cour con sti tu tion nelle) par rap port aux buts énon cés dans la Charte : il suf fit donc que la majo rité en que stion soit atteinte pour que la déci sion soit vala ble et doive être respec tée.
Le pré sent exposé est parti des Etats Natio naux pour arri ver au règle ment inter na tio nal, mais il ne faut pas sous-estimer le fait que les Con sti tu tions citées ont été élabo rées après la Charte de l’Onu et qu’elles ont été rédi gées en pen sant à l’adhésion à cette der nière, et donc avec l’idée d’une solu tion des dif fé rends à tra vers l’Onu, y com pris l’éventualité de l’emploi de la force à ce niveau.
3. Entre léga lité et légitimité
Le système de la Charte des Nations Unies est resté “en veille” jusqu’en 1989 : aupa ra vant, c’était l’équilibre bipo laire qui garan tis sait l’ordre, de manière très impar faite et selon les logi ques d’équilibre des sphè res d’influence. Sans vou loir assimi ler les deux super puis san ces, l’une démo cra ti que et l’autre non, l’une plus respec tueuse et l’autre moins, tou te fois des cas oppo sés comme ceux de la répres sion en Hon grie et en Tché co slo va quie de la part de l’Urss, les coups d’État et les sou tiens appor tés aux régi mes de la pré ten due “sécu rité natio nale” de la part des États-Unis (du Chili à l’Argentine) nous révè lent à quel point cet ordre, bien que for te ment struc turé, était vio lent et ne respec tait pas les droits de la per sonne.
Après 1989, le mul ti po la ri sme inter na tio nal a fait aug men ter quel ques ten sions, qui dans cer tains cas ont débou ché sur des inter ven tions, non seu le ment pour “main te nir” (peace kee ping) mais aussi pour “réta blir” (peace enfor cing) la paix.
Le cas de 1991, bien qu’également con te sté, était assez clair : un État sou ve rain, l’Irak, en avait annexé un autre, le Koweït. Un cas clas si que de “légi time défense”. L’objection prin ci pale était celle qui repo sait sur l’impossibilité d’activer les orga nes et les instru ments mili tai res que la Charte (notam ment dans ses arti cles 46 et 47) pré voit échoir à l’Onu et qui n’ont jamais été réa li sés. Il exi ste donc une sorte de dédou ble ment : le Con seil de Sécu rité de l’Onu décide, mais par la suite, con crè tement, il dispa raît pour délé guer le tout à la seule super puis sance qui reste, les États-Unis, avec leurs alliés éven tuels. C’est comme si le Par le ment émanait des lois sur la sécu rité publi que et la magi stra ture, en les appli quant, devait s’appuyer, pour punir les cri mes, non pas sur des corps de police rele vant de l’État mais sur des poli ces pri vées. L’objection en soi n’est pas fon dée : si l’on pré voit des fins mais les moyens régle men tés ne sont pas dispo ni bles, il sem ble légi time de choi sir les moyens que l’on peut con crè te ment uti li ser. En plus il y a un pro blème sérieux: le fait que les Usa soient la seule super-puissance restée en vie ne donne pas d’équilibre au système, mais si les autres gran des Pays ne sont pas démo cra ti ques (Chine) ou entiè re ment démo cra ti que (la Rus sie) un équi li bre mili taire majeur por te rait à des con sé quen ces encore plus néga ti ves. Mieux avoir un Pape, l’Onu, et un empe reur, les Etats Unis, avec des autres plus fables qu’une recom po si tion uni que dans l’Onu jusqu’à quand la grande majo rité des Pays, sur tout les plus grands, ne soient tous plei ne ment démo crati ques. Il suf fit pen ser au comité des droits de l’homme de l’Onu pré sidé par la Lybie…
Tou te fois l’objection con tient une vérité par tielle : ce mode d’emploi de la force est très vio lent car, sur tout après une première inter ven tion d’urgence, il est dif fi cile de justi fier la per si stance d’une situa tion dans laquelle ceux qui ont le pou voir de déci der ne dispo sent pas des instru ments qui cor re spon dent à ce pou voir et ceux qui ont les instru ments finis sent ainsi en réa lité par influen cer le cours des déci sions. Le risque est une forte sélec ti vité des inter ven tions en faveur de ceux qui possè dent con crè te ment les instru ments d’intervention, en choi sis sant cer tains objec tifs plu tôt que d’autres, en fonc tion des prio ri tés des États-Unis. C’est vrai, en tout cas, que le système insti tu tion nel Usa, avec l’indépendance réci pro que entre Con grès et Pré si dence est en soi une garan tie qui impose un large con sen sus inté rieur qui favo rise aussi un con sen sus exté rieur de tipe mul ti la te ral, à quoi s’ajoute l’opinion publi que et ses con di tion ne ments.
Si l’on con si dère les pour et les con tre, la réaf fir ma tion que la sou ve rai neté d’un État ne pou vait pas être impu né ment suppri mée par rap port à un emploi “vio lent” parce que celui-ci n’était pas direc te ment con trôlé par l’Onu dans la phase des opé ra tions, je con si dère que les avan ta ges en 1991 dépas sa ient les incon vé nients. Du reste, même l’affirmation du monopole légi time de l’emploi de la force dans l’État moderne, que nous con si dé rons comme un fac teur posi tif qui garan tit la paix à l’intérieur des États, n’a pas tou jours été con struite de manière ortho doxe et non vio lente : les dif fé ren tes mino ri tés eth niques, lin gui sti ques, reli gieu ses, etc. en savent quel que chose. Mais gare à rai son ner de façon dog ma ti que comme si ces incon vé nients n’existaient pas et ne deva ient pas être sur mon tés.
La deu xième inter ven tion, celle du Kosovo en 1998, fut justi fiée de façon dif fé rente, sur la base d’une “ingé rence huma nitaire” pour défen dre une mino rité (la mino rité alba naise au Kosovo) à l’intérieur des fron tiè res d’un État sou ve rain. Une typo lo gie nou velle, même si elle n’était pas dépour vue de moti va tions sécu lai res et for tes pou vant la justi fier au nom de “droits natu rels” incom pres si bles (à par tir des théo ries du droit natu rel d’un pen seur du passé comme Hugo Gro tius jusqu’aux plus récen tes réfle xions de l’Église catho li que sur ce thème) ; une inter ven tion qui était donc char gée de pro fondes moti va tions de légi ti mité, tout en étant au-dehors de la léga lité et des pro cé du res de la Charte des Nations Unies car, en rai son de la menace de veto de la Rus sie et de la Chine (qui pen sa ient à leurs pro pres mino ri tés, pas tou jours trai tées selon stan dards accep ta bles) , le Con seil de Sécu rité n’avait pas été en mesure de don ner son aval préa la ble à l’intervention. Les objec tions four nies dans ce cas ont été bien majeu res puisqu’aux objec tions qui per si sta ient de la première inter ven tion au Koweït (l’absence des instru ments à la dispo si tion directe de l’Onu) s’est ajou tée ici la rup ture de la léga lité. Et ce, bien que j’ai trouvé con vain can tes les répon ses four nies, entre autres, par le Prof. Anto nio Cas sese, qui, sur la base du bien con crè te ment défendu, a con si déré que l’intervention était légi time car elle répon dait aux prin ci pes de l’Onu, mal gré une absence de léga lité for melle. Le droit ne peut pas se réfé rer uni que ment au respect for mel de la loi, il évoque quel que chose de plus fort et de plus pro fond. Mais, là aussi, le fait d’accepter cette posi tion, ce “bien pos si ble”, ne peut pas reve nir à fer mer les yeux sur les éléments de forçage ainsi intro duits, sur la part de vérité des objec tions, anciennes et récen tes. Quand le cadre juri di que est plus sta ble et moins con te sté, comme dans nos démo cra ties, c’est dif fi cile de distin guer entre léga lité et légi ti mité, mais le droit inter na tio nal est lar ge ment impar fait et donc, dans ce con texte, la distinction est pos si ble. Il faut cer tes ajou ter, pour voir la com ple xité, que la pro tec tion des mino ri tés est une matrio ska et qu’aujourd’hui il faut pro té ger la mino rité serbe ans le nou veau Kosovo…
En revan che, la troi sième inter ven tion, celle qui a eu lieu en Afgha ni stan en rai son des liens du Gou ver ne ment des Talibans avec le ter ro ri sme d’Al Qaïda après le 11 sep tem bre, et qui dure encore aujourd’hui, n’a pas suscité d’objections par ticu liè res sur le plan inter na tio nal. Elle a été et elle est ample ment par ta gée. Il n’y a pas eu de vote du Con seil, mais cela n’était pas néces saire car on évoluait dans le droit de légi time défense affirmé à l’article 51, avec le pas sage logi que de con si dé rer les atten tats comme équi va lents à l’“agression armée” qui y est men tion née, dont le Gou ver ne ment afghan était con si déré comme direc te ment respon sa ble. Dans ce cas, il y a eu des objec tions juri di ques, cen trées juste ment sur ce point, sur la con ne xion directe établie entre Al Qaïda et l’Afghanistan, mais dans le cli mat de l’après 11 sep tem bre elles ont eu une fai ble écoute.
En revan che, l’intervention in Irak, qui reste un cas uni que néga tif, a con sti tué un véri ta ble forçage. La “guerre pré ven tive” est-elle justi fia ble ? Si nous sui vons les trois cri tè res uti li sés par l’Église catho li que et trans po sés de fait dans le débat juri dique inter na tio nal, il est impos si ble de don ner une réponse posi tive. Il devrait y avoir un dan ger immi nent et non seu le ment vir tuel (con di tion de la néces sité), mais à l’époque il n’existait aucune cer ti tude pres sante, au con traire, nous savons à poste riori qu’il n’y en avait pas du tout. L’agression éven tuelle devrait être pro por tion nelle mais cela aurait sup posé l’identification ponc tuelle des pré ten dues armes de destruc tion mas si ves ; il appa rut tou te fois clai re ment que l’objectif (présenté comme secon daire mais en réa lité uni que) était au con traire de ren ver ser le régime, fac teur qui échappe aussi bien à la Charte des Nations Unies qu’à des nor mes de pro por tion na lité effec ti ves. Enfin, il devrait y avoir une auto rité légi time, à savoir l’Onu, qui dans ce cas se ran gea expli ci te ment con tre l’intervention. De sur croît, même si l’Onu n’avait pas pris position, il n’y aurait pas eu en jeu de prin ci pes de droit natu rel aptes à justi fier la rup ture de la léga lité for melle, comme dans le cas du Kosovo. Pour ces motifs de fond, la con dam na tion du pape Jean Paul II fut extrê me ment dure et elle eut par ail leurs égale ment le mérite histo ri que d’empêcher que ne s’avère la fausse pro phé tie sur l’inéluctabilité d’un con flit reli gieux plané taire.
Aurait été inté res sant d’écouter ici Che rie Blair sur ce point, comme on éspe rait. Elle n’est pas ici, mais nous savons à travers le livre de son mari, qu’il a des répon ses sur ces points, répon ses qui par tent de la situa tion aux Usa après le 11 septem bre, sur le cli mat qui avait porté Bush à avoir une majo rité cohé rente sta ble dans les deux Cham bres (évène ment excep tion nel) et qui l’a con vaincu à cher cher d’éviter l’isolationnisme en restant avec les Usa dans la vota tion per due à l’Onu et puis après dans la guerre. Sont des argu ments sérieux, tels qui a pro posé en Ita lie Giu seppe de Ver got tini sous forme d’interrogatifs. Je reste con vaincu du con traire, mais sur ce ter rain il faut discu ter et pas excom mu nier. A été tou jours notre style…
4. Une mau vaise gou ver nance est meil leure d’aucune gou ver nance, en pré pa rant la bonne gouvernance
En syn thèse, il faut donc tenir compte que des força ges comme celui de la guerre en Irak para is sent devoir être évités, d’autant plus qu’ils sèment des ger mes du mal qui per si stent dans le temps et ren dent dif fi cile la recon struc tion démo cra tique ; tou te fois, comme il appa raît, entre autres, des sub ti les distinc tions de la pen sée sociale de l’Église qui, à tra vers le Con cile Vati can II ont donné une nou velle inter pré ta tion à la doc trine tra di tion nelle de la “guerre juste” avec l’interprétation plus restric tive de la “légi time défense”, il faut éviter égale ment un maxi ma li sme éthi que dépourvu de nuan ces. Un droit inter na tio nal limité, même en par tie mau vais, qui doit être de toute manière amé lioré en ren fo rçant les assi ses inter na tio nales, est tou jours mieux que pas de droit du tout. La Jec tra vaille sur la “bonne gou ver nance” et hier mons. Dal Toso nous a aidé à la con ce voir à par tir du Magi stère, mais tan dis que nous pré pa rons cette bonne gou ver nance il ne faut pas sous-estimer le bien pos si ble, le fait que une mau vaise gou ver nance est en tout cas meil leure d’aucune gou ver nance.
A la recher che d’une sécu rité inter na tio nale tou jours plus juste, mais de toute manière jamais démis sion naire. Celle qu’invoquèrent, à l’époque de l’intervention au Kosovo, des croyants comme M. Ermanno Gor rieri et Mme Tina Anselmi, en faveur d’une inter ven tion con tre une réap pa ri tion de l’esprit de Munich déjà con damné par Emma nuel Mou nier (un des auteurs les plus fré quen tés à la Jec) con tre Mar cel Déat, ancien socia li ste échoué au col la bo ra tion ni sme avec les nazis, qui s’était posé la célè bre que stion : “Mou rir pour Dan tzig ?”, en se don nant une réponse néga tive (1). Et celle que rap pela, sur la même lon gueur d’onde de Mou nier en 1939, et des ses élabo ra tions sur l’engagement comme option pour cau ses impar fai tes, Joschka Fischer, à l’époque Mini stre des Affai res étran gè res, en expli quant dans une Assem blée incan descente de son parti, les Verts, que par fois l’histoire nous met face au choix entre “Jamais plus la guerre” et “Jamais plus Ausch witz” et qu’il faut s’assumer la respon sa bi lité de choi sir pour le deu xième terme de l’alternative. D’ailleurs, ce n’est pas par hasard que le Pape Benoît XVI, au sujet de l’ « Auto rité poli ti que mon diale » dont on éprouve le besoin par rap port à la crise de l’Onu, affirme avec clarté et réa li sme dans la « Cari tas in Veri tate », au par. 67, qu’“elle devra pos sé der la faculté de faire respec ter ses déci sions par les dif fé ren tes parties”.
(1) E. Mou nier, “I cri stiani e la pace”, Ecu me nica, Bari, 1978
